Financiële positie

In dit hoofdstuk staan we uitgebreid stil bij onze financiële positie. Dat doen we aan de hand van de volgende onderwerpen:

• De financiële kaders en uitgangspunten;
• De huidige financiële positie;
• Incidentele begrotingsruimte;
• Financiële ontwikkelingen en risico’s;
• Onze reservepositie.

De meerjarige vooruitzichten voor Oss worden voor een groot deel bepaald door de ontwikkeling van de economie en de rijksuitgaven.
Het Centraal Planbureau (CPB) schetst in vier scenario’s de economische impact van het COVID-19 virus in 2020 en 2021. De scenario’s hanteren verschillende uitgangspunten voor de duur van de contactbeperkingen en de diepte van de economische doorwerking. In alle scenario’s resulteert een recessie, het BBP krimpt in 2020 met 1,2% tot 7,7%. In het lichtste scenario veert de economie al in het derde kwartaal van 2020 weer op, in het zwaarste scenario ontstaan er ook problemen in de financiële sector en verslechtert het buitenlandbeeld verder. In dat scenario zal er ook in 2021 een krimp van het bbp van 2,7% optreden. In drie van de vier scenario’s is de neergang dieper dan in de crisis van 2008/2009.

Wat het effect op de overheids- en gemeentefinanciën is, is lastig te voorspellen. In praktijk zien we dat de crisis in financiële zin "na-ijlen" en dat het gemeenten pas later raakt.

In het coalitieakkoord ‘Kansen zien, kansen pakken’ is gekozen voor een solide financieel beleid met sluitende meerjarenbegrotingen. Er is gekozen voor stabiliteit. Wel willen we kansen benutten als deze zich voordoen. We vermijden extra bezuinigingen zoveel mogelijk.

Tegen deze achtergrond gelden de volgende algemene financiële kaders en uitgangspunten:

1. Ons financieel beleid blijven we gedegen en solide vormgeven. We hebben een begroting die meerjarig (structureel) sluitend is. We blijven daarbij werken met een geaccepteerd tekort (zie volgende paragraaf). Tussentijdse beperkte, niet structurele, tekorten zijn aanvaardbaar als we deze uit reserves kunnen afdekken.
2. We hebben een algemene reserve die in principe voldoet aan de gestelde normen (10% van de algemene uitkering). We zetten deze reserve in om risico's en extra kosten door de COVID-19 crisis incidenteel op te vangen. En ook tussentijdse tekorten in de begroting dekken we hiermee af.
3. De financiële positie en de meerjarenbegroting staat onder druk. We hebben een goede reservepositie, mede dankzij het grondbedrijf wordt deze positie de komende jaren verder versterkt. Maar onze meerjarenbegroting laat een verlies zien. Nieuwe bezuinigingen proberen we – mede op basis van een aangenomen raadsmotie tijdens het COVID-19 debat – zoveel mogelijk te voorkomen. We moeten dus extra kritisch zijn op de beschikbare budgetten en nieuw beleid. We moeten uitgaan van ‘oud voor nieuw’ en bezuinigingsopdrachten die de afgelopen begroting zijn uitgezet, kritisch monitoren.
4. We kijken jaarlijks kritisch naar alle reserves. In de nota reserves, die de gemeenteraad tegelijk met de programmabegroting behandelt, lichten we de reserves uitgebreid toe.

Meer specifiek gelden de volgende kaders:

Gemeentelijke belastingen en heffingen
De lokale lastendruk houden we minimaal op € 22,50 onder het landelijke gemiddelde. In het jaar 2020 zitten we volgens het COELO € 36 onder het landelijke gemiddelde. Dit komt vooral omdat ons tarief voor rioolheffing relatief laag is en ook de afvalstoffenheffing nog ander het landelijke gemiddelde ligt (zie onderstaande tabel).

• Voor het jaar 2021 verhogen we de OZB sowieso met prijsinflatie (2,25%). Gezien de financiële positie (zie volgende paragraaf) stellen we richting de programmabegroting 2021 voor om de OZB aanvullend te verhogen met 5%.
• De tarieven voor rioolheffing en afvalstoffenheffing zijn in principe kostendekkend. Dit uitgangspunt betekent dat de afvalstoffenheffing voor 2021 behoorlijk moet stijgen.

Op basis van COELO cijfers 2020 is dit beeld van de lokale lastendruk:

Prijsontwikkeling
Het CPB verwacht in 2021 voor de overheidsuitgaven een prijsontwikkeling van 1,7% (prijs overheidsconsumptie netto materieel). Voor de loonontwikkeling gaan ze uit van 2,8% (prijs overheidsconsumptie beloning werknemers). In de jaarlijkse meicirculaire van het gemeentefonds krijgen gemeenten in principe geld voor de verwachte loon- en prijsontwikkeling. Vanuit de meicirculaire zetten we daarom de noodzakelijke bedragen apart om loon- en prijsstijgingen op te kunnen vangen.
Gesubsidieerde instellingen
Bij gesubsidieerde professionele instellingen is in zijn algemeenheid sprake van een 80/20-verhouding tussen het loongevoelige en prijsgevoelige deel van de uitgaven. Voor budgetsubsidies wordt voor de compensatie van loonstijging uitgegaan van de specifieke CAO-ontwikkelingen per sector en voor de compensatie van prijsstijging wordt uitgegaan van de nullijn. Bij de overige subsidies zoals professionele instellingen zonder budgetovereenkomst en niet-professionele organisaties wordt de nullijn voor prijscompensatie gehanteerd.

Post onvoorzien
In de begroting hebben we een jaarlijkse post onvoorzien van € 300.000 opgenomen. Dit bedrag kan door het college gedurende het jaar ingezet worden voor incidentele tegenvallers. Criteria daarvoor zijn:

• onuitstelbaar
• onvermijdbaar
• onvoorzienbaar

De verantwoording van de inzet van deze post nemen we op in de reguliere planning- en controldocumenten.   

Het financieel beeld wordt bepaald door:

• De meerjarenraming van de programmabegroting 2020-2023.
• De uitkomsten van de meicirculaire 2020.
• 3O-ontwikkelingen vanuit de eerste financiële tussenrapportage over 2020 (met focus op doorwerking vanuit de jaarrekening).
• 3O-ontwikkelingen die pas bij het maken van de programmabegroting 2021-2024 bekend zijn.
• De uitkomsten van de septembercirculaire 2020, al zullen deze effecten nihil zijn vanwege de bevroren accressen.
• De COVID-19 crisis heeft financiële gevolgen voor onze financiële positie. De financiële impact is nog niet in te schatten. In het volgende hoofdstuk geven we de belangrijkste financiële risico's weer.

In de volgende tabel hebben we de uitkomsten samengevat.

De kale cijfers zeggen het volgende:

• In 2020 een verwacht tekort van € 1,5 miljoen
• In 2021 een verwacht tekort van € 0,6 miljoen
• In 2022 een verwacht "overschot" van € 0,9 miljoen
• In 2023 een verwacht tekort van € 0,1 miljoen
• In 2024 en verder een verwacht "overschot" van € 1 miljoen.

Bij deze saldi moet opgemerkt worden dat we nog steeds werken met een geaccepteerd tekort van € 1,7 miljoen, zijnde de extra middelen die we van het Rijk voor de jaren 2020 en 2021 hebben gekregen voor jeugdzorg. Het is en blijft nog onzeker in hoeverre deze extra middelen structureel worden. Het nieuwe kabinet gaat hier pas een beslissing over nemen.

Het financiële beeld wordt richting de begroting echter slechter door:

• Reguliere 3O-ontwikkelingen bij de begroting
• Structurele effecten vanuit de COVID-19 crisis voor 2021 en volgende jaren.

Toelichting op de tabel:

Programmabegroting 2020-2023
Bij de begrotingsbehandeling in november 2019 is de meerjarenraming vastgesteld. Dit leidde tot een fors tekort in 2020 van € 3,2 miljoen. De meerjarenbegroting sluit voor de jaren 2022 en 2023 met tekorten ter hoogte van € 1,4- € 1,6 miljoen. Oorzaak hiervan is dat we besloten hebben in de kadernota om de begrotingsjaren 2022 en 2023 NIET sluitend te maken en voor die jaren te werken met een zichtbaar tekort van € 1,7 miljoen (uitvoeringskosten jeugdzorg). Wanneer het kabinet inderdaad besluit om structurele steun te verlenen n.a.v. de tekorten in de jeugdzorg, is het werkelijke tekort dus lager. Hiermee presenteerden we een sluitende meerjarenbegroting.

Meicirculaire 2020
Samengevat is de uitkomst van de meicirculaire als volgt:

+ is nadeel: hogere uitgaven/lagere inkomsten
- is voordeel: lagere uitgaven/hogere inkomsten
bedragen x € 1.000

Algemene ontwikkelingen:

• In verband met de huidige crisis wordt het accres voor de jaren 2020 en 2021 bevroren op het niveau van de Voorjaarsnota 2020 van het Rijk. Hierdoor ontstaat er zekerheid voor de komende 2 jaren over de hoogte van de algemene uitkering.
• De algemene uitkering valt voor ons voor alle jaren positief uit. Dit komt door de ontwikkeling van het accres in combinatie met de waardering van maatstaven en de methodiek van loon- en prijscompensatie.
• Op 28 mei 2020 is een compensatiepakket voor de COVID-19 crisis voor gemeenten gepresenteerd. Dit omdat we als gemeenten te maken hebben met veel extra uitgaven en ook met verminderde inkomsten. In de brief is een eerste tegemoetkoming van ruim een half miljard vrijgemaakt. De tweede stap volgt als halverwege juli de uitkomsten komen van de werkgroep die de reële kosten en gederfde inkomsten van gemeenten in kaart brengt. Medio juli volgt hier dus meer informatie over. Deze 'juli ronde' van de compensatiemaatregelen zijn nog niet verwerkt in de meicirculaire. Cijfermatig worden deze verwerkt in de septembercirculaire (we ontvangen wel eerder hoe de verdeling is over de gemeenten). In bijlage 2 is een samenvatting opgenomen van de compensatiemaatregelen voor gemeenten.

Conclusie meicirculaire

De meicirculaire 2020 van de algemene uitkering uit het gemeentefonds laat ten opzichte van de septembercirculaire 2019 voor alle jaren een stijging zien.
Van deze bedragen moeten we diverse bedragen afzonderen voor specifieke onderwerpen. Afzonderen als we voor specifieke beleidsvelden extra geld krijgen, maar ook afzonderen in gevallen dat we gekort worden op specifieke beleidsvelden. Als we daar rekening mee houden hebben we de volgende saldo’s:

• 2020: € 1,1 miljoen positief  
• 2021: € 0,1 miljoen positief  
• 2022: € 1,3 miljoen positief  
• 2023: € 0,5 miljoen positief  
• 2024: € 1 miljoen positief.

Voor een nadere toelichting van de meicirculaire wordt verwezen naar bijlage 1.

Een belangrijke ontwikkeling met grote financiële impact is de verlaging van het budget voor beschermd wonen met per saldo € 5,5 miljoen. De verlaging is het gevolg van de openstelling van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor mensen met een psychische stoornis. Vanaf 2021 krijgen zij dan zorg vanuit de Wlz in plaats van de Wmo (beschermd wonen). De mate waarin wij in staat zijn om huidige cliënten feitelijk over te brengen naar de Wlz zal bepalend zijn voor het financiële effect voor onze budgetten.

Overige ontwikkelingen:

• Uitstel herijking verdeling gemeentefonds

De herijking van de verdeling van het gemeentefonds is uitgesteld met één jaar naar 2022. Voor het klassieke deel is aanvullend onderzoek nodig en voor het sociaal domein is een nadere analyse nodig van de uitschieters.  Besluitvorming over de invoering van de nieuwe verdeling wordt naar verwachting dit jaar afgerond, met verwerking van de uitkomsten in de decembercirculaire 2020.

• Uitstel invoering nieuw woonplaatsbeginsel

De invoering van het nieuwe woonplaatsbeginsel is met een jaar uitgesteld naar 1 januari 2022. Met de invoering hiervan verschuift de verantwoordelijkheid voor de zorg van naar schatting zo’n 20.000 kinderen naar een andere gemeente. Deze implementatie moet zorgvuldig gebeuren omdat dit zowel voor gemeenten als voor jeugdhulpaanbieders veel uitzoekwerk en overdrachtswerkzaamheden met zich mee brengt.

Effecten eerste financiële tussenrapportage 2020

De eerste financiële tussenrapportage 2020 zorgde voor forse kostenstijgingen en voor tekorten.
Voor 2020 gaat het om een bedrag van afgerond € 2,6 miljoen. In 2021 verwachten we een tekort van € 696.000. Richting 2022 en 2023 loopt dit op tot € 2,1 miljoen en € 2,3 miljoen.  

Belangrijke oorzaken van het nadeel komen met name uit het sociaal domein:

• Hogere kosten voor jeugdzorg (€ 335.000 in 2020 en € 850.000 vanaf 2021);
• Hogere uitvoeringskosten voor jeugdzorg (€ 260.000 in 2020 en € 156.000 structureel vanaf 2021);
• Hogere kosten voor huishoudelijke verzorging (€ 85.000 structureel);
• Hogere kosten voor Bijzondere bijstand (€ 231.000 structureel);
• Hogere kosten voor de Regiotaxi (€ 137.000 structureel).

Daarnaast zien we de volgende nadelen:

• Digitale stelsel Omgevingswet (€ 87.000 in 2020 en vanaf 2021 € 147.000 structureel);
• Verhoging budgetten voor facilitaire zaken gemeente (€ 95.000).

Ook bevat deze rapportage een aantal grote voordelen. Het gaat om de volgende belangrijke onderdelen:

• Vrijval van de stelpost loon- en prijscompensatie (€ 635.000 structureel vanaf 2020);
• Vrijval van de stelpost risico's activeren uren (€ 334.000 structureel vanaf 2020);
• Lagere uitvoeringskosten van Wmo centrumgemeente (€ 75.000 vanaf 2020);
• Voordeel door compensatie Voogdij en Jeugdzorg 18+ (€ 591.000 in 2020);
• Lagere investeringslasten door vertraging (€ 169.000 in 2020).

3O-ontwikkelingen programmabegroting 2021 -2024
Na de vaststelling van deze prioriteitennota gaan we de programmabegroting 2021-2024 opstellen. Daarbij kijken we naar alle producten van de begroting. Dit zal op onderdelen tot bijstellingen leiden, in positieve en negatieve zin. Het totaal van deze ontwikkelingen bepaalt mede de financiële positie.
Bij de 3O-ontwikkelingen houden we rekening met mogelijk een aantal negatieve posten op het gebied van:

• WMO/ regiotaxi
• Bijzondere bijstand en schuldhulpverlening
• Maaslandgas
• Beheerplannen openbare ruimte
• ICT

De incidentele begrotingsruimte wordt vooral bepaald door de ruimte binnen de algemene reserve en de ruimte binnen de algemene bedrijfsreserve van het grondbedrijf.

Algemene reserve
Het meerjarenbeeld van de algemene vrije reserve ontwikkelt zich naar een bedrag van afgerond € 19,5 miljoen (inclusief saldobestemming jaarrekening 2019 en verwachte actuele begrotingstekorten 2020 en 2021). Ten opzichte van de minimale norm van € 18 miljoen betekent dat er binnen deze reserve ongeveer € 1,5 miljoen ruimte zit.
Door de COVID-19 crisis en door de maatregelen die we daarvoor genomen hebben en nog gaan nemen, verwachten we dit jaar een groter tekort. Hiervoor zetten we de algemene reserve in. Ook is de ruimte nodig om tussentijdse tekorten in de begroting af te dekken.

Algemene bedrijfsreserve van het grondbedrijf
We verwachten vanuit het grondbedrijf vrije ruimte in de jaren 2021 tot en met 2023 van circa € 21 miljoen. Hiervan valt circa € 13 miljoen in 2021.
We willen deze gelden strategisch goed inzetten, wetende dat na 2022/2023 deze geldstroom grotendeels opdroogt. Daarom moeten we dit geld alleen uitgeven aan investeringen die op termijn rendement opleveren. Rendement kan worden uitgedrukt in besparingen, maatschappelijke winst, voorfinanciering die na verloop van tijd geld oplevert. We willen met deze middelen het profiel van Oss langjarig kunnen versterken.

Overige reserves
We hebben ook diverse bestemmingsreserves waar in principe nog bestedingsmogelijkheden zijn. In bijlage hebben we een overzicht van de grootste bestemmingsreserves opgenomen. Deze reserves geven een beeld van de incidentele investeringsruimte in de komende jaren.

De financiële positie van onze gemeente staat onder druk. De COVID-19 crisis vergroot deze druk. De financiële gevolgen en risico's door deze crisis lichten we toe in het volgende hoofdstuk.

Waar zien we daarnaast de grootste risico's:

We blijven risico's houden in het sociaal domein, met name door jeugdzorg en de volumegroei van de Wmo. In de Eerste financiële tussenrapportage 2020 hebben we voor jeugdzorg al een 3O-ontwikkelingen gemeld. De beheersbaarheid van de financiën blijft in de toekomst een aandachtspunt.
Meer concreet gaan we voor jeugdzorg werken met een nieuwe inkoopsystematiek. De effecten hiervan, inclusief de effecten van nieuwe solidariteitsafspraken, zijn op dit moment lastig te overzien.

Daarnaast wordt de verdeling van het gemeentefonds over de gemeenten herzien. Dit is nodig omdat de verdeling van het rijksgeld over de gemeenten in de loop van jaren is scheefgegroeid. Sommige gemeenten kregen te veel, anderen te weinig. Eigenlijk zou deze nieuwe verdeling ingaan per 2021, het is echter een jaar uitgesteld om aanvullende berekeningen uit te voeren.
De grote lijnen van de gevolgen van de herijking in het sociaal domein zijn gepresenteerd in het eindrapport van onderzoeksbureau AEF. De grootste gemeenten zouden er fors op vooruit gaan, de kleinere gemeenten gaan er achteruit. Gemeenten met 50.000 - 100.000 inwoners, de klasse waar Oss in valt, zouden gemiddeld rekening moeten houden met een nadeel van € 9 per inwoner. Er is wel een stevige disclaimer bij dit rapport, we weten dus niet zeker wat het voor Oss gaat betekenen. Maar we zien het zeker als een (groot) risico.

Het effecten van het andere deel van het gemeentefonds zijn nog niet duidelijk. Het lijkt dat met name de grote gemeenten voordelen hebben. Steden met een groot stedelijk gebied gaan er op basis van huidige rapporten fors op vooruit. Maatstaven zoals oppervlakte land worden minder belangrijk. Hoe de herverdeling uitpakt voor onze gemeente is op dit moment niet bekend. We hebben een behoorlijk stedelijk gebied (dus mogelijk voordeel), echter ook een erg groot buitengebied en oppervlakte (mogelijk nadeel).